15 квітня 20201 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост № 4535.
Портал «Децентралізація» поспілкувався із заступником Міністра розвитку громад та територій В’ячеславом Негодою про зміни, закладені у законопроєкті, і роль інституту старост в житті громади взагалі.
Інститут старост — це про допомогу жителям усіх сіл, селищ, міст громади отримати необхідні послуги, про представництво їхніх інтересів чи вже про допомогу голові та раді громади надавати ці послуги, розвивати території громади?
— Це і про те, і про інше, бо одне іншому не суперечить. Але в законі чітко вказано, що при здійсненні своїх повноважень староста є відповідальним і підзвітним сільській, селищній, міській раді та підконтрольним сільському, селищному, міському голові.
Законопроєкт № 4535 рекомендує створювати старостинські округи з кількістю мешканців не менше 500. Наскільки обґрунтованою є ця цифра?
— У нашому Моніторингу процесу децентралізації є дані по призначенню старост і створенню територій юрисдикції старост — старостинських округів. Ми бачимо, що громади вже створили 8017 старостинських округів. 16% з них — з чисельністю населення менше 500, 57% — від 500 до 1500, 21% — від 1500 до 3000, 7% — понад 3000 жителів. Отже, громади до прийняття змін до законодавства вже певним чином самостійно встановили параметри старостинських округів — понад 500 жителів. Зважаючи на це, такий параметр і був закріплений у законопроєкті, хоча перша пропозиція була — понад 1500 мешканців.
Багато нарікань від народних депутатів під час прийняття законопроєкту № 4535 було на те, що жителі більше не обирають старост. Можливо, варто було залишити старост виборними?
— Інститут сільських старост в Україні запроваджений ще у 2015 році. Тоді старости дійсно обиралися на прямих виборах. Але за ці роки ми побачили, що багато де старост обирали не за їхню фаховість чи компетентність у питаннях розвитку територій, а за обіцянки вирішити усі питання, навіть ті, які не входили у коло їх повноважень. Звичайно, від таких старост люди, крім красивих слів, нічого не отримували. Головна ж ідея, яку ми закладали в цей інститут полягала в тому, що староста має не лише хотіти, а бути дійсно спроможним надавати послуги, допомагати розвивати територію старостинського округу. Звичайно, для цього староста повинен мати певний набір компетенцій. Тому у 2020 році ми, намагаючись знайти золоту середину у питанні обрання старост, зупинилися на моделі призначення його радою громади за поданням голови. У законопроєкті № 4535 до процедури додалося ще й обов’язкове громадське обговорення кандидатур. Отже, призначаючи старост, влада громади має керуватися фаховістю кандидатів та прислухатися до думки жителів.
Дехто стверджує, що ця модель все одно порушує принципи Європейської хартії місцевого самоврядування, яка є частиною і нашого законодавства, посилаються на досвід Польщі…
— По перше, в Європейській хартії про старостів нічого не згадується, тому нічого не може порушуватися. Інститут старост — це не орган місцевого самоврядування, а посадовець, який має закріплену територіальну юрисдикцію. Українська старостинська модель не має точних аналогів, є лише схожі приклади.
Зокрема, часто згадують солтиса в Польщі, який в їхній системі самоврядування є, по суті, головою села. Солтиство (аналог старостинського округу) у Польщі є фактично структурою ради ґміни, а солтис виконує функції зв’язкового між селянами і ґміною. Але, що дуже важливо, його платня за роботу не є стабільною як у нашого старости. Багато солтисів заробляють на життя наприклад фермерством. Платню отримує лише за те, що ходить по хатах і збирає податок з поля; 7% від зібраної суми є заробітком солтиса.
Хоча, в кожній ґміні є свої особливості. Законодавство передбачає декілька форм оплати праці солтиса: щомісячна зарплата, відшкодування витрат на дорогу та доплати за участь у роботі сесій ради ґміни, винагорода за збір місцевих податків.
В Україні ж староста — посадова особа — службовець місцевого самоврядування, який працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету і його заробітна плата фінансується з місцевого бюджету. Тому у нього ширші функціональні обов’язки і відповідальність значно більша, ніж у солтиса, що вимагає відповідної кваліфікації.
У солтистві як допоміжній одиниці діє два органи: нормотворчий — сільські збори і виконавчий орган у вигляді солтиса. Також закон передбачає можливість функціонування ради солтиства, яка має винятково дорадчі функції і не має статусу нормотворчого чи виконавчого органу солтиства.
В Україні система старостинських округів — їхні параметри та кількість — визначається виключно радою громади. Для того, щоб кожен раз їх не змінювали в залежності від складу ради чи під конкретних осіб, їх доцільно закріпити в Статуті громади і в Положенні про старост.
Що з набуттям чинності змін до законодавства буде з уже призначеними старостами?
— Вони продовжуватимуть працювати. Закон не передбачає перепризначення старост, але і не забороняє. Разом з тим, в законі передбачено, що староста не рідше одного разу на рік, в тому числі на вимогу не менш як третини депутатів, — у визначений сільською, селищною, міською радою термін, звітує про свою роботу перед радою, жителями старостинського округу. Заслуховування звіту старости перед жителями старостинського округу відбувається на відкритій зустрічі, у спосіб, що дає можливість жителям старостинського округу поставити запитання, висловити зауваження та внести пропозиції.
Чи може староста впливати на те, щоб його округ не залишився без належної фінансової підтримки, якщо він і не обирається жителями, і не є членом виконкому?
— Так, це важливе питання, але його вирішення мало залежить від того, як призначається староста і чи є він членом виконкому. До речі, закон не забороняє, щоб старости були членами виконкому — це залежить від рішення ради. В будь-якому випадку, програму соціально-економічного розвитку (стратегію) громади та бюджет затверджує рада. Завдання депутатів ради — збалансувати не лише фінанси, але і потреби в розвитку територій. Для громад, в яких депутатів обирають за мажоритарною системою, більші шанси мати збалансовані територіальні інтереси, там де пропорційна система — інтереси менш збалансовані і є ризики, що будуть переважати інтереси територій, де більше жителів (виборців), а це — адміністративні центри. Тому наступним кроком законодавчих змін може бути пошук варіантів, які давали б певні як місцеві, так і державні гарантії для розвитку територій всіх старостинських округів.
Для прикладу, в тій же Польщі в законодавстві були запроваджені фонди солтиств, де рада ґміни повинна щороку приймати спеціальну ухвалу, якою або дозволяє, або не дозволяє виокремлення в бюджеті ґміни фонду солтиств, кошти якого виділяються для покращення умов проживання мешканців солтиства відповідно до стратегії розвитку ґміни. Обсяг коштів, які виділяються у фонді солтиства на кожне конкретне солтиство, обраховується за спеціальною формулою, що враховує населення солтиства та поточні доходи бюджету ґміни. А частина коштів, виділених у фонд солтиств, бюджету ґміни повертається із державного бюджету у вигляді цільової дотації.
Як варіант, ця ідея могла б бути використана в частині реалізації пропозицій від Асоціації міст України та народних депутатів (законопроєкт № 5066-1 від 04.03.2021) щодо перерозподілу 5% ПДФО на користь розвитку громад. Ці кошти можна було б спрямувати виключно на розвиток сільських територій старостинських округів.
Джерело: decentralization.gov.ua
